吉林以土地收益保证贷款试水农村土地金融
新华社长春2013年1月29日电(记者齐海山)作为农业大省，吉林省为加快破解农民融资难、融资贵的问题，2012年8月20日在全国第一家率先推出了“土地收益保证贷款”。土地收益保证贷款核心是农民以承包土地一定期限的预期收益作为保证，向金融机构申请贷款的模式。目前，吉林省三个县、市区已经启动试点工作，从试点来看，已经实现了农民得实惠、金融机构得利益、党和政府得民心的良好局面。
从吉林省试点土地收益保证贷款推广来看，发展农村土地金融对于促进农业发展意义重大，需要深化农村金融改革，解决农村金融服务不足问题。应以服务“三农”为根本方向，充分发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，构建多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系。金融机构要积极探索服务“三农”模式，加大对“三农”的支持力度。积极拓展股票、债券和期货市场服务“三农”的渠道和模式，完善农业保险制度。加大财税政策支持“三农”力度。
——国土地细碎化问题突出 顺畅流转有困难
利用这种模式，农民可以将自己手中承包的2/3土地的未来一定期限的收益承包权转让给政府成立的公益性平台公司，再由这个平台公司为农民从金融机构贷款提供保证。根据初步测算，模式推行后每年可为吉林省农民初步增加信贷投放200亿元，带来约75亿元的收入，农民户均年增收近2000元。土地收益保证贷款试点，解决的不仅是农民贷款难、贷款贵的现实问题，吉林省还希望以此破题农村金融融资困局及解决其带来的城乡金融二元结构顽疾，探寻解决“三农”问题的根本之道，更好地统筹城乡发展，进而为破解城乡二元结构提供具有参考价值的地方实践。
由于吉林省土地细碎化的问题，农村土地使用中存在的主要问题也影响了相关土地金融政策的实施。
一是现有土地流转制度不适应规模化经营的需要。改革开放以来，由于实行家庭承包责任制，我国农村经济发展取得了举世瞩目的成就。但是，绝大多数地区在推行家庭承包制的过程中，都采取了“农地普占”的做法，即按人口或劳动力平均分配土地，从而形成了一种以农户为经营实体的普遍的超小规模状况。由于耕地面积过小，地块过于分散，往往会导致生产成本上升，经济效益下降。
二是土地流转不畅。实现区域农业生产规模化经营需要具备很多条件，其中建立有效的土地流转制度尤为重要。目前，虽然吉林省各地施行了包括土地转包、转让、互换、股份制合作、租赁、委托经营等方式的土地流转，但是由于认识上的差异和缺乏法律和制度层面的保障，这些促进农村土地相对集中的流转形式在实践中遇到了很多问题，土地流转不畅，并使部分农民的利益受到损害，制约了农业生产的规模化经营，还导致众多已经转入非农部门的劳动力不愿意转让土地，把农业作为副业经营，往往降低农业投入，既降低了产量，又浪费了土地资源。
三是农村土地过度非农化带来一系列负面影响。随着城镇化、现代化、工业化进程的加快，农村集体土地开发利用的规模进一步扩大，速度进一步加快，大量农村土地随城市扩容致使周边农地被非农化。比如长春吉林等城市，土地的过度非农化引发了一系列负面问题。
——发展农村土地金融存在的主要问题
一是金融政策及相关法律法规不完善。近年来，我国制定土地金融政策的重点集中在城市土地信贷方面，农村土地金融政策发展不够。在农村土地金融立法上，我国还处于起步阶段，不足以对农村土地流转形成综合性支持。特别在农村信用社改革后，吉林省尚没有针对土地金融专门的法律规范和完善的监管机制，无法形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系，无法有效满足当前农村承包土地流转的现实需要。
二是农村金融体系结构仍较单一。吉林省虽然发展了村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助合作社，但仍与当前农业经济发展不相适应。由于市场逐利的需求，对于农业这样一个利润不高的领域，金融机构很少对其提供信贷支持。而农村信用社等小金融机构又普遍存在产权不清晰、法人治理结构不合理、内部人控制、土地金融缺失等问题。金融机构支农功能严重退化，“非农化”“城市化”倾向日益明显。另外，土地金融活动方面，目前相关政策都偏向关注信贷，而鲜有其他的方式支持。诸如基金、信托、保险等农村土地金融形式很少涉及，未能为农村土地流转保驾护航。
三是农业规模企业大额贷款难。农村土地流转后，贷款对象由众多单个农户向规模业主转变，贷款金额也由小额分散向大额集中转变。同时，存在贷款需求规模大与抵押担保难的矛盾。随着土地流转速度的加快，大规模农地经营的信贷需求也随之不断增大，目前5万元以下的小额信用贷款已远远不能满足业主的规模经营需要，而金融机构大额贷款要求借款人必须提供足额的担保或抵押。
四是担保方式和抵押物范围进一步限制了农村金融的发展。土地抵押贷款能够为土地流转合作社或农户拓展融资渠道和资金来源，缓解产业发展阶段面临的资金瓶颈问题，也为信贷担保体制创新提供了新思路。但按照《物权法》规定，农民、业主拥有的承包土地经营权以及集体土地、农村房产等农村最主要的资产不能作为抵押物。这样一来，农户基本上找不到可以用以抵押的财产。农村土地流转后，出现大量农业规模企业，这些企业需要大量资金投入，但与工业企业相比，却没有多少有效资产可以抵押贷款。同时，由于农业的高风险性，商业性担保公司涉农担保的意愿普遍不强。
——完善法规、推行信托 提高农村土地金融带动力
开办农村土地收益保证贷款等农村金融业务是金融部门践行社会责任，促进民生改善的重要举措。土地收益保证贷款拓宽了农民融资渠道，同时，由于贷款利率按照基准利率上浮30%执行，大大低于目前农户贷款平均利率和民间借贷利率，从而挤压了农村“高利贷”的生存空间，防范了民间借贷风险。
梨树县物权融资农业发展有限责任公司总经理马日驰、人行长春中支行长张启阳、吉林省金融办主任高材林等专家建议，我国应加大农村土地金融研究工作，为三农发展多提供一个“来钱道”。
首先大力推动完善农村土地使用权抵押贷款机制，为土地抵押贷款业务的开展创造良好的外部环境。一是出台相关法规，建立健全农村土地评估、登记、抵押贷款管理办法和配套措施，消除农村集体土地使用权抵押的限制，搞活农村土地的抵押流转，构建商业性、互助性担保机构并存的农村信贷担保体系，促进土地流转和资源有效配置。二是完善农村土地、房屋、林权抵押流转市场，建立产权交易中心、网络信息发布中心及相应的专业评估机构，试点成立农村土地流转信贷服务中心，规范和引导农村土地使用权流转与抵押行为。
其次是发展农地金融机构，试点成立政策性土地银行。农村土地金融机构作为联系农民、土地与资金的桥梁，对于发展我国农地金融具有至关重要的作用。促进农村承包土地有效流转，需要放宽农村金融机构的准入门槛和降低监管标准，建立健全多层次、广覆盖的农村金融服务体系，使农户享受基层化、低成本的金融服务。针对当前农村土地金融机构现状和未来发展需要，坚持一切从实际出发，试点成立政策性土地金融机构，择机发展专业性土地金融机构和合作性土地金融组织，并考虑对支持农村承包土地流转、提高流转增值达到一定标准的金融机构给予一定的税收减免和财政补贴。同时，鼓励民间融资企业组织进驻农村市场，活跃农村金融，促进农村金融健康发展。
第三，试点推行农村土地信托。土地信托，是土地所有权人(委托人)为有效利用土地，提高不动产的开发与经营效率，而将土地信托予受托人，由受托人利用其专业规划与管理，将开发经营的利润作为信托受益分配金交付给受益人。按照依法、自愿、有偿的原则，农村土地承包人基于对受托人的信任，以取得更大土地收益为目的，将其承包的土地使用权在一定期限内信托给受托人，由受托人利用其专业规划并以自己的名义经营管理或使用，并将因此而获得的收益归属于特定的受益人。
第四，加强土地评估。成立土地使用权评估机构，根据国家法律法规和地域特征、耕地肥力等与土地经营有关的多种因素，对需要流转的土地确定相应的土地基准价格、浮动价格和土地价值增长率。